自然資源部：推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán) 規(guī)劃國土“一張圖”

11月20日，自然資源部發(fā)布關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知，該通知主要針對沿海各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，提出推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的要求。通知強(qiáng)調(diào)了海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和海域資源稀缺性增加的背景，提出海域立體分層設(shè)權(quán)是緩解用海矛盾、提高資源利用效率的必要措施。

總體要求包括依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)了節(jié)約集約和生態(tài)優(yōu)先原則，以及分類管理和科學(xué)兼容。

通知具體明確了可進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的用?；顒樱?guī)范了國土空間規(guī)劃對海域開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)和約束，同時對審批、登記、征收、監(jiān)管等方面提出了具體要求。通知的有效期為3年。

原文如下：

沿海各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，上海市海洋局、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局，自然資源部北海局、東海局、南海局:

隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用海需求持續(xù)增加，海域空間資源稀缺性日益凸顯。開展海域立體分層設(shè)權(quán)是完善海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、豐富海域使用權(quán)權(quán)能的重要舉措，也是緩解用海矛盾、提高資源利用效率的必然選擇，對于促進(jìn)海域資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)、推動海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革及要素市場化配置綜合改革的決策部署，規(guī)范海域立體開發(fā)活動用海管理，現(xiàn)就探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作通知如下。

一、準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作總體要求

堅(jiān)持依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序。各地要以《海域使用管理法》及有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，確保符合國土空間總體規(guī)劃、海岸帶空間專項(xiàng)規(guī)劃，綜合考慮社會發(fā)展水平和管理工作需要，因地制宜，有序推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作，有效保障海域使用權(quán)人合法權(quán)益。

堅(jiān)持節(jié)約集約、生態(tài)優(yōu)先。以海洋資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧海域立體開發(fā)實(shí)際需求和生態(tài)影響，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，落實(shí)生態(tài)用海要求，積極引導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和融合發(fā)展，全面提高海域資源利用效率。

堅(jiān)持分類管理、科學(xué)兼容。分類實(shí)施海域立體分層設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域主導(dǎo)功能，合理確定兼容功能，確保各類用?；顒佑绊懞惋L(fēng)險可控，著力提升海域資源精細(xì)化管理水平。

二、明確可以立體分層設(shè)權(quán)的用海活動

海域是包括水面、水體、海床和底土在內(nèi)的立體空間。對排他性使用海域特定立體空間的用海活動，同一海域其他立體空間范圍仍可繼續(xù)排他使用的，可僅對其使用的相應(yīng)海域立體空間設(shè)置海域使用權(quán)。

在不影響國防安全、海上交通安全、工程安全及防災(zāi)減災(zāi)等前提下，鼓勵對跨海橋梁、養(yǎng)殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營活動存在沖突的除外。其他用海活動經(jīng)嚴(yán)格論證具備立體分層設(shè)權(quán)條件的，也可進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)。

完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強(qiáng)或具有安全生產(chǎn)需要的海砂開采等開發(fā)活動不予立體分層設(shè)權(quán)。

三、加強(qiáng)國土空間規(guī)劃對海域立體開發(fā)建設(shè)活動的引導(dǎo)和約束

各地編制海岸帶空間專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)統(tǒng)籌考慮海洋資源環(huán)境承載力和用海實(shí)際需求，遵循上級和同級國土空間總體規(guī)劃，對海域立體開發(fā)提出具體的指導(dǎo)和管理要求，海洋功能分區(qū)要明確海域的主導(dǎo)功能、兼容功能以及可兼容的用?；顒?。有條件的地區(qū)可結(jié)合用海需求和管理實(shí)際，探索劃定海洋功能立體分區(qū)，明確海域立體空間主導(dǎo)功能，提出立體分層設(shè)權(quán)的管理要求。在國土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間矛盾沖突后，分區(qū)以及相應(yīng)的空間管控規(guī)則納入同級、下級國土空間總體規(guī)劃及國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)。

審查涉及立體分層設(shè)權(quán)的項(xiàng)目用海，要嚴(yán)格執(zhí)行國土空間總體規(guī)劃及海岸帶空間專項(xiàng)規(guī)劃，確保項(xiàng)目用海符合規(guī)劃確定的主導(dǎo)功能和管控要求，按照海域兼容功能開發(fā)利用的項(xiàng)目用海，原則上不能影響海域主導(dǎo)功能的發(fā)揮。

四、加強(qiáng)立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用論證

立體分層設(shè)權(quán)的項(xiàng)目用海，要依據(jù)海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則及有關(guān)政策法規(guī)，重點(diǎn)論證海域立體開發(fā)利用的必要性和可行性，分析不同用?；顒又g的兼容性、用海空間范圍及用海期限的合理性，不同用海主體及周邊利益相關(guān)者協(xié)調(diào)可行性。

海域使用論證報告中除提供宗海位置圖、宗海界址圖、宗海平面布置圖等圖件外，還應(yīng)提供宗海立體空間范圍示意圖。宗海立體空間范圍根據(jù)項(xiàng)目或其主體工程排他性使用的海域空間，按照水面、水體、海床和底土界定用海空間層，并結(jié)合項(xiàng)目用海實(shí)際明確高程和深度范圍。立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海宗海范圍界定及宗海圖繪制有關(guān)技術(shù)要求由自然資源部另行制定。

五、規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海審批

立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海按照《海域使用管理法》等有關(guān)法律法規(guī)確定的審批權(quán)限和程序申請審批或市場化出讓。立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海申請材料和項(xiàng)目用海批準(zhǔn)文件中均應(yīng)明確項(xiàng)目用海類型、用海方式、宗海立體空間范圍等信息，海域使用申請書格式見附件。

在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，應(yīng)與原海域使用權(quán)人協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議后按程序辦理用海手續(xù)，確保新設(shè)海域使用權(quán)與原海域使用權(quán)不存在權(quán)屬沖突。新設(shè)海域使用權(quán)和已設(shè)海域使用權(quán)均由國務(wù)院審批的，新設(shè)海域使用權(quán)和已設(shè)海域使用權(quán)的空間范圍變更可一并報批；分別由國務(wù)院、地方人民政府審批的，應(yīng)當(dāng)在新設(shè)海域使用權(quán)批準(zhǔn)前，完成已設(shè)海域使用權(quán)的空間范圍變更手續(xù)；均由地方審批的，由各地根據(jù)實(shí)際，按照簡政放權(quán)、優(yōu)化程序的原則，明確具體辦理流程。

在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域，經(jīng)審查具備海域立體分層設(shè)權(quán)可行性的，可按照立體分層設(shè)權(quán)的管理要求進(jìn)行審批或市場化出讓，明確海域空間范圍信息；同一海域兩個以上項(xiàng)目用海進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的，可統(tǒng)一設(shè)計(jì)、整體論證、同步實(shí)施；用海主體不同的，各方需協(xié)商一致并達(dá)成協(xié)議。

六、做好立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海不動產(chǎn)登記

海域立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等規(guī)定辦理海域使用權(quán)登記，依法保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。申請辦理海域立體分層設(shè)權(quán)不動產(chǎn)登記時，海域使用申請人持海域立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海批準(zhǔn)文件（出讓合同），以及宗海位置圖、宗海界址圖、宗海平面布置圖、宗海立體空間范圍示意圖等材料，依法申請首次登記，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權(quán)證中依法依規(guī)予以記載。

在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先辦理原海域使用權(quán)的變更登記，再辦理新設(shè)海域使用權(quán)的首次登記；權(quán)利人一致且在同一登記機(jī)構(gòu)辦理的，可一并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。各地可根據(jù)實(shí)際，按照方便行政相對人、簡化程序的原則，進(jìn)一步優(yōu)化登記程序和要求。

七、規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用金征收

立體分層設(shè)權(quán)的項(xiàng)目用海，按照“一物一權(quán)、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設(shè)權(quán)的每一個項(xiàng)目，均視為獨(dú)立的征收對象，依據(jù)其用海方式，分別按規(guī)定征收海域使用金，不得違規(guī)減免海域使用金?！墩{(diào)整海域 無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》（財(cái)綜〔2018〕15號）施行前已設(shè)立的海域使用權(quán)因立體分層設(shè)權(quán)需變更空間范圍信息的，不屬于用海方案調(diào)整，仍執(zhí)行原海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)綜〔2018〕15號文件施行后設(shè)立的海域使用權(quán)因立體分層設(shè)權(quán)需變更空間范圍信息的，以及新設(shè)立海域使用權(quán)的，均按現(xiàn)行規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收。國家調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)的，從其規(guī)定。

八、加強(qiáng)立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海監(jiān)管

沿海地方各級自然資源（海洋）主管部門按照“誰審批、誰監(jiān)管”原則，加強(qiáng)對立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海監(jiān)管，確保海域資源有序開發(fā)、合理利用。要嚴(yán)守法律政策底線，不得通過海域立體分層設(shè)權(quán)擅自改變海域用途，或?qū)⑦`法用海合法化。

本通知自印發(fā)之日起施行，有效期3年。

自然資源部

2023年11月13日

附件 :海域使用申請書（立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目樣表）.doc

《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》解讀

近年來，自然資源部持續(xù)做好海域資源要素保障，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。與此同時，隨著海洋開發(fā)利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統(tǒng)和新興海洋產(chǎn)業(yè)用海需求持續(xù)增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開發(fā)和綜合利用的現(xiàn)實(shí)需求迫切。

11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發(fā)布會，會上發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》（以下簡稱《通知》），對海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范。

深化海域物權(quán)制度建設(shè)的有益探索

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，海域空間范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。

現(xiàn)行的海域管理制度體系主要基于海域“平面”管理，同一海域空間范圍內(nèi)僅設(shè)置一個海域使用權(quán)，海域空間資源的立體性和多功能性未得到有效發(fā)揮，部分區(qū)域的空間資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。為充分發(fā)揮海域資源效益，緩解行業(yè)用海矛盾，逐步完善海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有必要盡快探索開展海域立體分層設(shè)權(quán)。

目前，沿海已有不少地方開展了一些工作，對于養(yǎng)殖、跨海橋梁、溫排水、海底電纜管道等與其他用?；顒踊ゲ慌懦饣蛴绊懹邢薜挠煤?，進(jìn)行了立體分層設(shè)權(quán)的實(shí)踐。例如，河北、浙江、廣西、海南、遼寧等省份已先后出臺了海域立體分層設(shè)權(quán)的政策文件，為國家層面出臺規(guī)范性文件奠定了一定的工作基礎(chǔ)。

此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，均明確提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”要求。自然資源部在專題調(diào)研、充分征求有關(guān)部門和社會公眾意見的基礎(chǔ)上，制定出臺了《通知》。

《通知》的印發(fā)，是深化海域物權(quán)制度建設(shè)的一次有益探索，將推動海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉(zhuǎn)變，對于促進(jìn)海域資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)、推動海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作總體要求

自然資源部組建以來，始終高度重視海域管理工作，堅(jiān)持立足自身職責(zé)，強(qiáng)化政策供給?！锻ㄖ返某雠_，是自然資源部堅(jiān)持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，對海域綜合立體開發(fā)的政策需求的及時回應(yīng)。

《通知》就準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作提出了3方面總體要求。一是堅(jiān)持依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序。各地要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，綜合考慮社會發(fā)展水平和管理工作需要，有序推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作，有效保障海域使用權(quán)人合法權(quán)益。

二是堅(jiān)持節(jié)約集約、生態(tài)優(yōu)先。以海洋資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧海域立體開發(fā)實(shí)際需求和生態(tài)影響，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，落實(shí)生態(tài)用海要求，全面提高海域資源利用效率。

三是堅(jiān)持分類管理、科學(xué)兼容。分類實(shí)施海域立體分層設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域主導(dǎo)功能，合理確定兼容功能，確保各類用?；顒佑绊懞惋L(fēng)險可控，著力提升海域資源精細(xì)化管理水平。

《通知》明確，在不影響國防安全、海上交通安全、工程安全及防災(zāi)減災(zāi)等前提下，鼓勵對跨海橋梁、養(yǎng)殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營活動存在沖突的除外。完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強(qiáng)或具有安全生產(chǎn)需要的海砂開采等開發(fā)活動不予立體分層設(shè)權(quán)。其他用?；顒咏?jīng)嚴(yán)格論證具備立體分層設(shè)權(quán)條件的，也可進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，為地方推進(jìn)不同類型用?；顒犹剿鏖_展海域立體分層設(shè)權(quán)預(yù)留政策“接口”。

指導(dǎo)和規(guī)范海域立體分層設(shè)權(quán)

《通知》在總結(jié)已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范，主要集中在以下幾個方面。

一是加強(qiáng)國土空間規(guī)劃對立體分層設(shè)權(quán)用海的引導(dǎo)和約束?！锻ㄖ芬蟾鞯鼐幹坪０稁Э臻g專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)統(tǒng)籌考慮海洋資源環(huán)境承載力和用海實(shí)際需求，遵循上級和同級國土空間總體規(guī)劃，對海域立體開發(fā)提出具體的指導(dǎo)和管理要求，海洋功能分區(qū)要明確海域的主導(dǎo)功能、兼容功能以及可兼容的用海活動。

二是加強(qiáng)立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用論證?！锻ㄖ访鞔_要重點(diǎn)論證海域立體開發(fā)利用的必要性和可行性，分析不同用?；顒又g的兼容性、用?？臻g范圍及用海期限的合理性、不同用海主體及周邊利益相關(guān)者協(xié)調(diào)可行性。

三是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海審批和不動產(chǎn)登記。在用海審批方面，《通知》強(qiáng)調(diào)在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，應(yīng)與原海域使用權(quán)人協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議后按程序辦理用海手續(xù)。在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域，經(jīng)審查具備海域立體分層設(shè)權(quán)可行性的，可按照立體分層設(shè)權(quán)的管理要求進(jìn)行審批或出讓，明確海域空間范圍信息。在不動產(chǎn)登記方面，《通知》明確申請人在辦理海域立體分層設(shè)權(quán)不動產(chǎn)登記時，應(yīng)提交的具體材料。在已確權(quán)登記的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先辦理原海域使用權(quán)的變更登記，再辦理新設(shè)海域使用權(quán)的首次登記?！锻ㄖ吠瑫r明確各地可根據(jù)實(shí)際，優(yōu)化審批和登記程序及要求。

四是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用金征收。立體分層設(shè)權(quán)的項(xiàng)目用海，按照“一物一權(quán)、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設(shè)權(quán)的每一個項(xiàng)目，均視為獨(dú)立的征收對象，依據(jù)其用海方式，分別按規(guī)定征收海域使用金，不得違規(guī)減免海域使用金。為充分調(diào)動已確權(quán)項(xiàng)目立體分層設(shè)權(quán)的積極性，《通知》明確指出，《調(diào)整海域 無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》施行前已設(shè)立的海域使用權(quán)，因立體分層設(shè)權(quán)需完善空間范圍信息的，不屬于用海方案調(diào)整，仍執(zhí)行原海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。